지방자치단체의 자치입법권과 중앙정부의 감독권 조정을 위한 개헌 논의

Abstract

1987년 10월 29일 제9차 개정 이후 여러차례 개헌논의가 진행되었으나 현재까지 헌법은 개정되지 않았고, 제6공화국 헌법은 생명력을 유지하고 있다. 제4～5공화국 당시 시행되지 않았던 지방자치제가 부활하면서 지방의회, 지방자치단체장 및 교육감의 주민직선, 사무이양, 혁신도시 건설, 세종시 이전, 지방행정체제 개편, 지방교부세 확대, 연방제에 준하는 지방자치의 시행 등 지방분권을 강화하기 위한 다양한 논의가 진행되었지만, 수도권 집중현상은 심화되고 있으며 최근 인구감소와 지방소멸의 위기에서 볼 수 있듯이 지방자치단체들이 겪고 있는 문제상황은 더욱 심각해지고 있다. 이 논문에서는 조례제정권의 범위와 한계를 둘러싼 자치입법권의 강화 내지 확대을위한 개헌논의에 집중하여 살펴보았다. 그러나 자치입법권을 강화하기 위하여 헌법개정의 방향을 논의하고자 할 경우에 단지 헌법 제117조 제1항의 문구를 어떻게 고쳐야 하는지를 고민하는 것에 그치는 것이 아니라, 국가형태, 지방정부의 지위, 자치입법권과자치재정권의 연결고리(예컨대 세입고권을 지방정부가 어느 정도로 확보할 것인지, 예산지출을 확정하는 예산법 내지 예산조례의 구체적 규율방안 등)에 대하여도 고려하지않을 수 없는 것이다. 그에 맞추어 중앙정부의 지방정부에 대한 감독권 내지 감사권도합리적으로 개편되어야 할 것이다. 오늘날 출생률과 인구의 급격한 감소로 인한 지역소멸의 위기를 해결하는 것이 당면과제로 대두하게 되면서 자치입법권의 강화를 통해 주민자치 내지 자기결정권을 회복하고 지역주민들이 자율적으로 지역의 현안을 해결할 수 있는 가능성을 회복시키는 것은지방자치제의 근간을 개선하기 위한 중요한 출발점이 될 수 있을 것으로 기대된다. 행정조직의 개편과 지방행정의 효율성을 강화하고 지역소멸대응기금 등 예산을 확보하여 지방자치단체들이 당면한 문제들의 해결방안을 모색하는 것이 시급하고 중요한 쟁점이지만 무엇보다도 “풀뿌리 민주주의”를 지향하는 지방자치제를 성공적으로 운영할 수 있는제도적 기반을 마련하고 지역주민들이 스스로 문제를 인식하고 해결책을 마련하며 이를스스로 결정하고 책임지도록 함으로써 지방자치와 민주적 헌법질서를 형성하고 유지하는 것이 지역의 문제를 올바르게 인식하고 해결할 수 있는 근본적이고 가장 시급하게해결해야 할 과제이다.