주민자치와 참여의 확대, 그 헌법적 의미와 한계*

Abstract

본 논문에서는 주민자치와 주민참여의 확대를 주제로 지방자치법제를 분석･검토하였다. 주민자치가 민주주의 실현을 위해 중요하다는 점을 누구도 부인하기 어렵지만, 현재로서는 주민자치회 구성 자체도 어려운 현실이고 단순히 관련 법제도를 개선하는 것만으로는 주민참여를 확대할 수 있는지, 그리고 그것이 바람직한 결과를 낳을 것인지조차 정확히 예측하거나 담보하기 어려운 상황이다. 최근에 개정된 「지방자치법」은 주민중심의 지방자치 구현을 위해 주민자치의 원리(법 제1조)와 주민의 권리(법 제17조)를 명시하고 있으나, 헌법재판소는 주민의 자치권을 기본권으로 인정하지 않고 있다. 주민자치를 규정하는 내용은 선언적인 수준에 머무르거나 단체자치에 관한 규율에 비해 규범성이 약하다는 뼈아픈 지적에 대응하여 제도적 개선노력이 반드시 필요하다. 그리고 주민자치와 주민참여제도에 대한 논의의 기저에 놓여있는 자치(自治) 개념에 대한 올바른 이해를 정립하는 것이 중요하다. 자치(自治)는 근대적 의미의 인간이 지향하는 가장 기본적인 삶의 방식 내지 존재양식이다. 타인에 의해 간섭받거나 지배받을 경우 진정한 의미의 주체성을 회복하기 어렵고, 자신이 주인이 되는 삶을 살기 위해서는 자신이 스스로 결정하고 책임을 지겠다는 의지를 갖는 것이 중요하다. 그럼에도 불구하고 중앙정부는 자신의 권력과 영향력을 상실하지 않기 위해 자치권을 제한하고자 하고, 지방자치단체는 현실적인 제약 하에서 자치권을 포기하고 중앙정부로부터 더 많은 재정지원을 받기 위해 지침과 훈령을 무조건적으로 수용하는 행동양식이 최선의 전략적인 방안이 되고 있는 실정이다. 주민자치를 활성화하기 위한 목표에 공감하면서 다양한 제도적 개선방안들이 제시되고 있으나, 헌법학의 관점에서는 지방자치제도를 제도적 보장으로 이해하고 자치권을 ‘법률상의 권리’로 보는 관점에서 벗어나 헌법상 보장되는 ‘기본권’으로 인식하는 새로운 해석론을 모색하는 것이 필요하다. 극단적으로 보면 주민자치회의 설치･운영에 대한 근거법률이 없다 하더라도 지역주민들이 스스로 집회･결사의 자유(헌법 제21조)에 기초하여 자치조직을 구성하고 가능한 많은 주민들이 참여하여 지역문제를 해결하기 위해 논의하고 그들이 스스로 내린 결론을 표현하고 관철시키기 위해 노력하는 것이 불가능한 것은 아니다. 그러나 주민자치를 표현의 자유 내지 정치적 의사형성 차원에서만 보장하지 말고, 독일 기본법 제93조 제1항 제4b호와 같이 지방자치단체가 자치권의 침해를 이유로 하는 헌법소원심판을 청구할 수 있도록 하여 사법적 권리구제를 통해 보호하는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 물론 독일에서도 지역주민이 아니라 공법인인 지방자치단체가 자치권의 침해를 주장하여 헌법소원심판을 청구할 수 있도록 규정하고 청구인능력이 제한되어 있으나, 자치권의 침해를 이유로 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다면 지방자치단체 중심의 자치를 주민의 자치권 실현을 위한 것으로 접근시킬 수 있을 것으로 기대된다. 그리고 프랑스 헌법 제34조 제3항 2문과 헌법 제72조 제3항에 명시된 자치권에 기초하여 프랑스 국사원(Conseil d’Etat)과 헌법위원회(Conseil Constitutionnel)는 지방자치단체의 기본권 주체성과 자치권을 기본권으로 인식하는 이론적 논의를 판례에 수용하고 있는데, 이러한 대륙법계의 태도변화는 우리에게도 중요한 시사점을 제공하는 것으로 보인다.

주제어

주민자치, 주민자치회, 주민참여, 자치권, 지역적 의사형성