기초지방자치단체 간 협력에 관한 연구

Abstract

기초지방자치단체 간 협력에 관한 연구

특별지방자치단체는 교통과 통신의 발달, 생활권의 변동, 지리적 영향 등 여러 가지 이유로 기존 행정구역을 넘어서는 광역행정수요가 발생함에 따라 지방자치단체간 새로운 협력체제가 필요하다는 당위성은 물론이거니와 저출산 고령사회의 대두에 따른 지방소멸의 위기, 갈수록 약화되는 지방재정의 압박 등 단일 지방자치단체가 효율적인 행정서비스를 제공하기 어려운 행정환경이 지속되는 상황에서 행정 서비스의 생산과 공급 체제가 지방자치단체 간 협력을 십분 활용하여 규모의 경제를 도모해야 하는 점을 고려하여 지방자치법 제12장 특별지방자치단체로 명문화되었다. 한편 제8장 지방자치단체 상호간의 관계 중 제3절에서 지방자치단체조합을 규정하고 있는데, 지방자치단체조합에 관한 법규정에서 특별지방자치단체로서의 지위를 갖고 있는지에 대하여 명시적인 규정이 없기 때문에 지방자치단체조합이 특별지방자치단체로서의 법적인 지위 내지 성격을 갖는지 여부가 문제되었었다. 이러한 논의는 지방자치법상 ‘2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 사무를 처리할 필요가 있을 때’ 설치할 수 있다는 공통점으로부터 비롯된다. 생각컨대, 현행법상 나타난 특별지방자치단체의 특징은 국가가 아닌 지방자치단체가 협력의 견인역할을 하는 측면에서 이미 이전부터 법률에서 규정하고 있던 지방자치단체조합에 비해 더 높은 수준의 협력을 전제로 하고 있다고 판단되며, 그러한 점에서 지방자치단체간 협력체제로서 “특별”의 의미는 자치단체가 가지는 자주성 역량의 판단척도가 될 것이다. 구체적으로 개정 법률은 법적 지위, 구성원, 의결기관, 집행기관, 사무기구, 사무체계, 재정수입원 등에 대해 명시하고 있으나 이는 전통적인 지방자치단체의 구성요소와 다를 바 없으며 지방자치단체조합과의 근본적인 차별적 요소를 찾을 수 없다는 지적에 비추어 본다면 특별지방자치단체는 지방자치단체에 대한 ‘특별한 경우’라 이해하여야 할 것이다. 그리고 연합하는 권역의 지역적 특성과 그 지역적 특성에 영향을 미치는 권역의 사회․경제 여건이 ‘특별한 경우’를 의미하며, 그 대표적인 사례는 지리산권 관광개발조합, 접경지역 연합 내지 협력, 부산지역 자치구 주도의 원도심 복지 자치 연합, 광역 청소센터, 부산 자치구 체납정리기구, 남해안 남중권 발전사업, 경북 동해안 지진방재 공동사업 등이다. 이러한 특별한 경우의 협력 내지 상호관계는 기존의 협력제도 중에서 지방자치단체조합 제도 개선방안을 모색함이 우선이라 생각되며, 차선으로는 지방자치단체의 협력을 위한 개별입법방식도 고려해 봄직하다.

주제어

특별지방자치단체, 지방자치단체 조합, 지방자치단체간 협력, 지방자치단체의 협력을 위한 개별입법, 지방자치법